随着社会经济的变革与发展，中国正在以前所未有的速度“跑步”进入老龄化社会。

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　　与此同时，我国养老事业得到了极大发展。“十二五”期间养老服务床位数达到669.8万张，每千名老人拥有养老服务床位数达到30.3张，比“十一五”末增长70.2%。

　　虽然养老机构、床位数近年来不断增多，但由于养老服务内容、方式较为单一化、固定化，导致一些养老机构供给远高于需求，供需不平衡。

　　近日，国务院《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(以下简称《意见》)明确提出：深化改革，开放市场；改善结构，突出重点；鼓励创新，提质增效；强化监管，优化环境等四项基本原则。《意见》要求，到2020年，达到养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理等9项目标。

　　专家认为，《意见》的出台，不仅为全面放开养老市场列出了时间表，还为境外资本、社会资本以及更为专业、更高质量养老服务的进入打通了不少“关节”，为养老业的可持续发展再助一把力。

　　养老市场有效供给不足

　　随着社会经济的变革发展，我国也开始进入了老龄化阶段。

　　根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。1982年，维也纳老龄问题世界大会确定，60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入老龄化。

　　根据上述国际标准，中国于2000年迈过了老龄化的临界线。

　　国家统计局公布的《2001年国民经济和社会发展统计公报》显示：在2000年第五次全国人口普查之后，2001年全国65岁及以上老年人口比重为7.1%，老年人口达到9062万人。

　　此后，65岁及以上老年人口比重不断增加，今年3月公布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》显示：2015年年末，60岁及以上的人口为22200万，比重为16.1%；65岁及以上的人口数量为14386万，比重为10.5%，相比2001年增长人口达5324万。

　　老年人口激增给养老产业带来巨大的发展空间。据全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄产业发展报告》，2014年到2050年，中国老年人口的消费潜力将从4万亿增长到106万亿，占GDP比重的从8%左右增长到33%。

　　记者了解到，今年2月，民政部相关发言人在新闻发布会上表示，“十二五”期间养老服务床位数达到669.8万张，每千名老人拥有养老服务床位数达到30.3张，比2010年增长了70.3%。

　　然而，随着老龄化趋势加快，养老问题逐渐凸显出来。

　　中国人民大学教授、老年学研究所所长杜鹏告诉法治周末记者，目前，养老市场供给需求不均衡的状况比较突出，养老机构床位空置率较高，关键是未能提供有效供给。

　　统计局2015年公报的统计数据显示：2014年年末，全国各类提供住宿的养老服务机构共3.4万个，养老床位551.4万张，收住养老人员为288.7万人。床位空置率近5成。

　　中国社会科学院经济研究所助理研究员王琼在文章中提到，“家有老人，不养不孝”等传统思想仍然在国人的意识中生根成长。无论从情感还是现实来看，老年人更倾向于居家养老，更乐于接受子女提供的经济保障和照顾。

　　但随着经济、社会的发展变迁，出现家庭规模缩小、劳动力流动性增强以及家庭亲属联系弱化等等现实因素，极大地瓦解了传统家庭养老模式。靠子女照顾、供养老人的传统养老模式难以为继，因此对养老市场有一定的需求。

　　但在现实中，由于老年人崇尚节俭，为子女考虑抑制自身消费等文化因素、中国“未富先老”的现实情况以及对养老机构认可度较低等等因素，造成老人往往不愿意到养老机构养老，极大地限制了中国养老事业的发展。

　　“市场对于养老服务需求了解不足而无法提供确认老人亟需的养老服务，则是这一问题出现的直接原因。”王琼在文中写道。

　　降低门槛吸引社会资本和境外资本

　　针对近年来养老服务和产品有效供给不足、市场发育不完善等问题，同时也为了应对日渐突出的老龄化的挑战，国务院为此下发了《意见》。

　　全面开放市场，是旨让一些有能力的、有经验的运营方进入，吸引民间资本、境外资本进入，增加有效供给，不断提高养老服务的质量。杜鹏指出，为此《意见》提出要求“到2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过50%。”既减轻财政压力，又能多元化提供有效供给。

　　针对《意见》中最引人关注的“放宽外资准入”。杜鹏指出：“早在2013年9月国务院的35号文(《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》)就提过，鼓励境外基本投资养老服务业，境外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。”

　　杜鹏告诉法治周末记者，政策虽然提及，但在具体执行的过程中遇到了一些问题。例如，在注册时，这些境外资本只能从事营利性养老服务，但目前国家大力推进的居家社区养老服务更多是非营利性质的，给境外资本实际投入造成了一定的阻碍。

　　“由于放开市场，最终的是为了提升我国养老服务行业的质量。”杜鹏说，这些障碍使得境外资本优秀的技术、管理等经验难以深入社区，从而对养老服务业起到示范作用。例如，目前业内口碑比较不错的美国护明德居家养老公司，在中国仅在武汉和深圳开设两家公司。当随着开放政策的不断被落实，越来越多的境外资本能够深入进来。

　　在开放市场、放宽准入方面，《意见》还提出：“在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。”

　　“这条细则是以前文件中没有出现过的。”杜鹏介绍，在过去，由于制度的限制，养老服务机构想依据一个站点，在多地开设服务站点(连锁)，都必须重新注册，开设难度较大。而这一政策对于养老企业，尤其是开展社区养老服务的企业来说是个利好消息。

　　另外，“先照后证”是《意见》中降低准入门槛的亮点之一。杜鹏说，这可以使办理养老机构手续简化并加快进程，让养老服务尽快进入实际提供阶段。

　　更为难得的是，《意见》明确“举办养老机构审批过程中涉及的各有关部门，都要主动公开审批程序和审批时限。”杜鹏介绍，以前办养老机构，尤其是在社区办养老机构，涉及到的证件比较多。等证件都办齐了，有的可能是半年，也可能是一两年，很难预期什么时候能办下来。这样不利于开展工作，同时也会带来人员的流失以及资金方面的损失。

　　针对养老行业难题之一的土地问题，此次《意见》也给予了方向性的指导。《意见》列举了包括营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施；对于空闲厂房、学校、社区用房等改造举办养老机构；民间资本举办非营利性养老机构和政府举办的养老机构等土地支持政策。

　　“此条文件主要解决的是养老服务用地多样化问题。”杜鹏说，在过去不能够顺利改变性质的或者不能用的土地都利用起来，给予其合法性，增加了土地供给，为市场主体的进入扫清障碍。

　　当然，全面放开并不等于说放任自流。《意见》中还重点提及监管的作用。杜鹏强调，开放市场中的监督，是要通过监管来实现优胜劣汰，最终达到有效的服务供给，同时提升服务质量的目的。

　　实现养老资金的可持续性

　　随着人口老龄化的进一步加剧，养老金问题也进一步凸现出来。养老产业想要得到可持续性发展，必然取决于养老机构的客户的“财力”是否具有可持续性。

　　据中国政法大学法与经济学研究院教授胡继晔介绍，目前中国的养老金主要来源于三大支柱：第一支柱是基本养老保险；第二支柱是基金积累制的强制性个人账户；第三支柱是对期望目标做补充的自愿缴费。

　　目前，中国的养老保险制度主要倚重的还是第一支柱。基本养老保险实行的是统筹账户与个人账户相结合的体制。职工缴纳的养老保险费用全部进入个人账户，退休之后，按照个人账户累计的金额领取属于自己的养老金。按照规定，由于个人账户的产权属于个人所有，账面上的余额不能调剂借用。而统筹账户为共同所有。

　　但目前我国基本养老金存在着很大的缺口。《中国养老金发展报告2015》数据显示，截至2014年底，城镇职工基本养老保险的个人账户累计记账为40974亿元，城镇职工基本养老保险基金累计结余额达到31800亿元，个人账户累计记账额超出基金累计结余额9174亿元。也就是说，即使把城镇职工基本养老保险基金的所有结余资金都用于填补个人账户，也仍然会有大额空账(近1万亿元)，而且这一缺口较上年度又扩大了2334亿元。

　　胡继晔认为，缺口主要来源于计划经济时代的国企职工工资微薄、但有着终身福利的制度承诺，其养老费用均由企业直接承担。

　　20世纪90年代，为帮助国企脱困，政府努力解决“企业办社会”问题，将职工养老责任从企业转移到新的社会养老保险制度，却迟迟未能将相应的资金注入养老保险的统筹基金。如此便导致在职职工缴纳的养老保险费远远不够发放退休者的养老待遇，只能挪用在职职工个人账户资金用于发放养老金，结果造成个人账户一直无法做实。

　　另一方面，退休人员的养老金发放连续上调，但与之相对的是个人账户收益率偏低。据了解，出于对安全的考虑，我国对个人账户投资范围和投资工具进行了严格的限制，使得养老金保值增值比较困难。

　　为了扭转这一现状，国家在养老金保值增值上也可谓是未雨绸缪。胡继晔曾撰文指出，2007年7月，国资委和证监会发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，为社保基金转持国有股奠定了法律基础。2009年6月，财政部、证监会、国资委和全国社保基金理事会联合发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，而工商银行(4.470, 0.01, 0.22%)、建设银行(5.490, 0.02, 0.37%)、农业银行(3.130, 0.00, 0.00%)等银行上市时，全国社保基金理事会已经得以转持国有股股权。到2015年底，社保基金会管理的基金资产收益率达到15.14%。未来通过转持大量国有股，会在一定程度上解决养老金保值增值问题，实现养老金的可持续性发展。

　　另外，全面开放的养老市场同样需要多元化的养老金来源。

　　在此方面，国家也适时推出了相关政策。2015年3月，国务院通过《机关事业单位职业年金办法》，将强制性建立第二支柱的职业年金，所需费用由单位和员工个人共同承担，费率分别为工资的8%、4%。

　　近年来，自愿商业养老保险的不断发展也成为养老金重要补充。胡继晔在文章中指出，2014年5月发布的《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》为中国资本市场的发展奠定了基础，也为三支柱养老金入市奠定了基础。

　　根据中国保监会公布的数据，近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长，2014年的年金寿险保费收入2822亿元，有效保单6934万件，覆盖1.01亿人次，保额达到1.44亿元。依靠寿险为自己未来的养老增加保障，成为更多人的理性选择，这也客观上促进了养老保险第三支柱的发展。