各有关单位：

根据昆明市人民政府办公厅文件（昆办发[2014]94号的安排，市民政局、市老龄办撰写了《昆明市“十三五”养老服务业发展对策研究》(征求意见稿)，因养老服务业涉及领域较宽、特请贵单位提出修改意见，并于2015年3月6日前通过政务网反馈到市老龄办。

联系人：市老龄办秘书处王海 电话：63199762

附： 《昆明市“十三五”养老服务业发展对策研究》(征求意见稿)

昆明市老龄工作委员会办公室

2015 年2月26日

昆明市“十三五”养老服务业

发展对策研究

“十二五”以来，我市进入老年人口增长高峰期，面对老龄化的提前到来，市政府高度重视养老服务业的发展，出台了一系列鼓励发展养老服务业的政策措施，养老服务业得到了快速发展。随着经济社会的发展、人民生活水平的提高和社会生活方式的转变，老年群体对养老服务的要求不断提升，现有养老服务已不能很好满足老年人的需求。面对老年人的新要求和新期待，进一步完善养老服务体系建设，加快发展养老服务业，切实解决老年人生活中的实际困难和问题，努力提高老年人生活质量和水平，对于保障和改善民生、促进经济社会发展具有十分重要的意义。受昆明市发改委委托，市民政局成立课题研究领导小组，市老龄办具体负责，对昆明市养老服务业发展现状、“十三五”期间养老服务业的发展思路、发展的对策措施等进行深入研究，为昆明市发展养老服务业提供支持。

一、养老服务业综述

（一）养老服务业的内涵

目前，我国对养老服务业的理论研究还比较滞后，从一开始针对养老服务业发展中的某一部分具体内容研究，到近年来把养老服务业综合发展作为一个体系来研究，是一个逐步加深和不断完善的过程。2008年9月，国务院办公厅转发了全国老龄办等10部委《关于加快发展养老服务业的意见》第一次以国务院文件的形式明确提出加快发展养老服务业。并把养老服务业定义为：为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人基本生活需求的服务行业。2013年10月国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》的文件中，养老服务业的内涵得到了进一步的充实，概括起来讲， 养老服务业是以老年人不断升级的物质文化生活需求为导向，为老年人提供各种日常生活照顾、医疗护理、精神慰藉及满足老年人各种特殊需求的服务行业，是伴随着人口老龄化加速、养老社会化程度提高、老年人物质与精神需求不断提升而出现的居民服务业。

“养老事业”和“养老产业”是养老服务业的重要组成部分。“养老事业”主要侧重于老年人基本生活服务这一方面，它是由政府主办、以老年人为对象、为老年人提供服务的非营利性公共服务事业，并以法律形式保证其公平和公正性。而“养老产业”是以老年人为对象，以满足高层次生活文化需求为目标，由市场主导的向老年人提供商品和服务，满足老年人衣食住行各方面需求的各行业的集成或集合，亦称老年人福利产业、老龄产业、银色产业等。政府发展“养老事业”以保基本、兜底线的同时，大力扶持“养老产业”的发展，能激发市场活力，逐渐推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，达到加快和提升养老服务业整体发展水平，满足老年人多层次、多元化养老需求等目的。

（二）昆明发展养老服务业的现实意义

1. 是积极应对人口老龄化、更好地满足老年人需求的现实需要。 当前,昆明市已进入人口老龄化快速发展阶段,老年人口急剧增加，给我市经济、政治、文化、社会等多方面带来了巨大的挑战，特别是养老服务和医疗服务。然而，昆明市养老服务业尚处在起步阶段，整体水平不高，养老服务业的发展滞后老龄化的速度，这在相当长的时间内将是一个社会问题。科学发展养老服务业，探寻一条符合昆明实际、可持续发展的养老服务业的新路子，是解决昆明市日益严峻的养老问题的现实要求。

2. 是保障和改善民生、促进社会和谐的重要内容。 老年人的生活质量和水平标志着一个社会的文明水平，也是一个社会是否和谐的重要标志。在政府和社会力量的推动下，形成“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”的社会氛围是保障和改善民生的重要内容。大力发展养老服务业是涉及千家万户和每个人的大事，既能增加就业，形成新的经济增长点，又有利缓解政府的压力和满足老年人多样化的需求，解除家庭的后顾之忧，从而达到进一步促进社会和谐稳定的目的。

3. 是拉动内需、推动产业转型升级的有效措施。 养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家服务、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，涉及行业广、拉动投入多，带动相关产业作用明显。当前，昆明市正处于经济社会转型发展的关键阶段，发展养老服务业对推动昆明市经济转型升级，扩大内需克服经济下行压力，稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要意义，是打造昆明市经济升级版和带动现代服务快速发展的动力。

二、昆明市养老服务业发展现状及存在问题

（一）发展现状

昆明市于1991年进入人口老龄化城市行列，并呈现老龄化快速发展的趋势。截至2013年底，昆明60岁以上老年人有91.9万，其中，80岁以上老人、空巢老人、失能老人分别占到老年人口的15%、26%、21%，人口老龄化、高龄化、空巢化形势十分严峻。为此，“十二五”以来，昆明市委、市政府高度重视养老问题，并按照“政府引导、政策扶持，市场开发、社会参与，多方资助、老人受益”的工作思路，从组织领导、政策扶持、资金投入、产业发展等方面积极支持和推动养老服务业的发展。截至2014年底，我市共有各类养老服务机构115家，床位达2.４万余张 ，千名老人拥有养老床位数达26.9张，已建成投入运营的社区居家养老服务中心（站）147个，“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系初步建立，养老服务业发展取得了一定成效。

1. 政府支持发展养老服务业的力度逐渐加大。一是 完善领导组织机构。目前，市县两级都成立老龄机构。为推进社会养老机构的发展，2012年成立了 由分管副市长任组长，老龄事业和产业发展协会会长和民政局长任副组长，发改、规划、土地、住建、土储、民政、老龄等部门组成的昆明市促进民办养老产业发展领导小组，进一步强化政府和各相关部门在推进养老产业发展中的作用，改变了民政部门“一家独唱”的局面，逐步建立起“政府推动、部门联动、政策促动、典型带动”的四轮驱动工作机制 。 此外 ， 市级层面还成立了昆明市老龄事业和产业发展协会、昆明市养老产业协会，2014年全市95%的城市社区和85%的农村社区（村）均成立老年人协会。 二是 出台扶持政策措施。“十二五”期间，我市编制下发了《昆明市老龄事业发展“十二五”规划（2011—2015）》、《昆明城市老年人设施专项规划（2010—2020）》。围绕促进养老服务业的发展，相继出台了《关于支持社会力量兴办养老服务业发展的实施意见》、《关于贯彻落实云南省老年人权益保障条例的实施意见》、《关于进一步加强农村老龄工作的实施意见》以及 《昆明市实施“春风化雨行动”加强养老助残救助工作的实施意见》等 政策性文件 ， 修订出台了《昆明市老年人权益保障条例》等地方性法规。最近，市政府又制定出台了《昆明市鼓励社会力量兴办养老服务机构的实施意见》及《昆明市民办养老机构规划土地政策若干规定（试行）》、《昆明市民办养老机构资金补助办法（试行）》、《昆明市民办养老机构管理办法（试行）》等文件，为规范、引导养老服务业的健康发展提供了政策保障。 三是 不断加大经费投入。市、县两级老龄事业经费均纳入本级财政年度预算安排并逐年增加。2014年市级老龄工作经费为60万元，专项经费3800万元，福彩公益金用于养老服务业的发展占可分配资金近50%，养老机构和社区居家养老服务中心建设、基层活动场所修缮改造及设施更新、鼓励民办养老机构发展的扶持资金等得到基本兑现。 同时，我市财政安排养老机构建设一次性补助、床位运营补助、人员补助以及社区居家养老服务中心建设补助等也得到了一定兑现。近年来，通过积极开展社区居家养老服务中心项目申报工作，得到省级审批社区居家养老项目138个，到2014年省级投入项目建设补助资金３000多万元，市级投入项目建设补助资金3000多万元，2014年底全市建成社区居家养老服务中心147个，增加养老床位2000多个。

2. 城乡养老服务设施建设加快推进。一是 加大公办养老设施建设力度。积极推动昆明市社会福利院“医疗养护楼”改扩建项目，推进盘龙区社会福利中心、西山区综合社会福利院、东川区社会福利院、石林县民政综合福利中心、五华敬老院、大观敬老院等县区社会福利中心和敬老院建设等项目11个。 2014 年底 全市城乡机构养老床位总数达2.4万余张，公办城市养老机构床位总数达2400张以上， 民办养老机构60个，民办养老床位达1.5万张，占养老床位总数的50%以上。农村敬老院床位数达3393张，农村五保集中供养率达50%以上，部分县区、开发（度假）园区建设了老年活动中心。 二是 民办养老服务设施项目建设快速推进。自2010年以来，市政府就把启动建设民办养老项目纳入重点工作来抓，采取以政府投资兴建、公办民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多元化的投资运营模式，不断加大养老服务机构和养老服务项目建设，每年启动3至5个项目的开工建设。现已兴建了五华区吉利老年公寓、盘龙区太阳城老年公馆、官渡区柏寿老年公寓、棕树营社区居家养老服务中心、金河社区居家养老服务中心等60所民办养老服务机构，盘龙区庚泉老年公寓、“枫桥尚院”新型专业养老社区、度假区“颐康园养老服务中心”、雄苑集团养老中心等具有一定规模的社会力量兴办养老机构项目建设，已在市、县两级政府的协调支持下开工建设或即将开工建设。 三是 专业服务队伍建设得到加强。市县各级民政、老龄工作部门采取多种形式不断加大对养老服务员的培训工作，目前全市养老机构院长持证上岗率已达到了100%，养老护理员持证上岗率已达到50%以上。

3. 养老服务水平不断提升。 各县区积极探索开展各类养老服务，例如：盘龙区依托GPS助老信息服务网络平台，建立社区助老管理服务信息化系统，区内老年人可自愿入网，获得GPS终端器，享受各类助老信息服务，例如，为老人提供生活帮助和咨询服务；当老人有突发急病、遭遇盗抢等紧急情况时，可提供紧急救助服务；在全国范围内提供卫星定位查询服务，亲属可以随时了解老人所在位置。目前，在盘龙区建成助老信息服务平台的基础上，建立了“昆明市GPS助老服务中心”， 积极构建 为老 科技信息救助服务系统。西山区棕树营社区居家养老服务中心推行“1+1+1”服务模式，为老年人提供一个专业护理员、一个家政助理员和一套专业护理装备，主要提供日间照料、康复护理、家政服务、旅游教育、餐饮娱乐等服务。盘龙区长寿路社区居家养老服务中心以社区为依托，为独居、空巢、病残、高龄等老年人购买以护理为主的“家庭式”养老服务。部分县区推行“大家庭”养老和互助养老模式，让老人“走出来”进入社区居家养老服务中心和老年活动中心，享受多种为老服务。

4. 养老保障制度体系不断完善。 目前，我市已建立了以城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休金制度、城乡居民养老保险制度、福利性养老保障制度为基础，以老年人优待制度、城乡最低生活保障制度、农村“五保”供养制度、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度等为补充的多层次的社会养老保障制度。截至2013年底，全市城镇职工基本养老保险参保人数为110万人以上，城乡居民基本养老保险参保人数突破200万人，30多万人领取了基础养老金。同时，还建立了城乡低保标准动态调整机制，目前我市的城乡最低生活保障标准居云南省首位，2014年全市城乡低保平均保障标准分别增长15.38%、19.5%，农村五保集中供养和分散供养平均标准分别增长15.7%、16.7%，真正做到了应保尽保、应退尽退、按标施保、分类救助。2014年，全市投入救助资金138.9万多元，对2662名特困老人实施了救助。全市18家医疗机构设立老年病门诊、老年病病房，受益老年人达40余万人次，累计完成非农业人口老年人健康管理20多万人，老年人看病难问题得到缓解。目前，具有昆明户籍的老年人可享受免费进公园、入公厕、免费乘坐市内公共交通工具和免交普通挂号费等26项优待政策，且高龄补贴发放工作更加规范。截至2014年，全市共办理老年优待证64万本，共11.6万名80周岁以上老年人领取了高龄保健补贴，163名百岁老人领取了长寿补贴，累计发放高龄补助金6631万多元。

（二）存在问题

“十二五”以来，昆明市积极应对人口老龄化，加快推进养老服务业发展，取得了一定成效，但仍然存在一些困难和问题：

1. 养老服务理念滞后于人口老龄化的发展。 “十二五”以来，全市老年人口以年均4.5%左右的速度增长，并呈现出老龄人口总量较大、中心城区老龄化率较比县区老龄化率高、外来老年人口增长较快以及空巢、独居、失能老年人口逐步增加等特点。然而，面对 人口老龄化程度不断加剧的形势，政府和社会的养老服务理念明显相对滞后。 一是 相关领导和部门对养老服务业发展的认识有待提高，政府缺乏“花钱买服务”和“用政策换服务”的养老工作理念。 二是 社会传统的家庭养老观念制约着养老服务业的发展，据调查，昆明95%的老人不愿进养老院，养老服务业发展缺乏社会化的养老理念。 三是 社会普遍认为兴办养老机构投资大、回报慢、收益少，民间资本参与养老服务业发展的投资意愿不强、热情不高、动力不足，社会力量参与养老服务业发展不充分。

2. 政府支持养老服务业发展的举措亟待加强。 一是养老服务业发展规划滞后。虽然昆明市已制定出台《老龄事业发展“十二五”规划》、《昆明城市老年人设施专项规划（2010—2020）》,但到目前为止， 缺乏一个养老服务业发展的整体规划，对昆明市养老服务业的发展趋势、养老产业发展重点、养老机构布点布局、养老服务市场需求、养老服务项目设计等缺乏全面思考、统筹把握，致使基层部门操作起来有一定盲目性，规划先行的引领作用没有充分发挥出来。二 是 机构设置和人员配备难以适应工作需要。目前，昆明市老龄委办公室仅10人，县区老龄委工作人员仅有3-7名，乡镇（街道）的老龄工作人员绝大多数都是兼职，人少事多、经费有限，综合协调、督促检查的作用难以很好发挥，现有的老龄工作体制、机构编制设置、工作人员配备与老龄人口的快速增长极不适应。 三是 政策措施落实不到位。我市“十二五”以来制定出台了多项政策法规，但现有政策并没有完全落实到位，关于养老服务设施用地的预留、养老机构建设运营补助经费的落实等政策执行不及时、不到位。 四是 财政投入不足。虽然市、县两级老龄事业经费逐年有所增加，但全市养老服务体系建设任务繁重，资金缺口较大，各级配套资金落实存在困难。例如，省、市、县三级老龄部门逐级下达社区养老服务中心建设任务，由社区承建项目，经验收合格后三级财政才拨付建设补助资金，但受“城市社区800平米、农村社区400平米场地”条件的限制，一些“中心”因不符合建设达标要求而无法获得补助资金，一些“中心”虽验收合格，但因县级政府财政状况不佳等原因，县级配套资金难以落实。

3. 养老服务现状不能满足老年人的养老需求。一是 养老机构床位数不能满足实际需求。全市现有91.9万60岁以上的老年人，但各类养老机构登记床位仅 2.4万张，机构养老床位供不应求，远远不能满足老年人养老的入住需求。 二是 城乡居家养老服务设施建设不够合理。 目前，我市现有城镇社区370个、农村社区233个，但建成并投入运营社区居家养老服务中心（站）和农村幸福院共170个，仅覆盖了66%的城市社区和67%的农村社区。同时，城乡之间、各县区之间、各社区之间的社区居家养老服务中心建设呈现出不均衡的发展态势。目前建成和在建的主要分布在主城5区，而各郊县区工作的推进却相对滞后；在老年人口较为集中、养老服务需求迫切的城市老旧小区，居家养老服务中心建设工作受公共服务设施规模小、硬件设施差、用房选址难、场地租赁费高等因素制约较难开展；在老年人口较少、养老服务需求较弱的农村社区，虽然按照下达的指标任务完成了居家养老服务中心的建设，但到中心享受服务的老年人较少，功能作用没有得到充分发挥。 四是 养老服务产品不能满足多样化养老需求。 养老服务业涵盖老年人衣食住行、生活照料、医疗服务、文化健身娱乐等领域，但目前昆明老年人需求迫切的健康监护、医疗护理、精神慰藉、文化娱乐等养老服务产业发展较为缓慢，养老服务产品供给不足的问题较为突出。

4. 社区居家养老服务中心运营困难。一是 “中心”有针对性地开设各类居家养老生活照料服务项目的意识和能力不强，服务产品单一、服务水平不高，效益较低。目前，全市社区居家养老服务中心建设工作的重点还局限于“扩面增量”，已建成投入使用的“中心”绝大部分只是提供了“麻将桌”和“老年饭桌”的“两桌服务”，与“中心”建设应提供“生活照料、就餐服务、健康保健、精神慰藉”四项基本服务功能的要求还有较大差距，而一些“中心”由于缺乏宣传，虽然具有较为齐备的设施和配置，但却很少有老年人前来活动，呈现出服务量不饱和、功能发挥不全的状况。 二是 社区居家养老服务中心缺乏“自身造血”功能，因床位补贴次年到位、“助老员”工资补助较低、“老年饭桌”补贴和场地租赁补贴较低等，致使大多数“中心”都面临着运营经费短缺的困难，若政府补助资金不到位，中心运营将难以维系。

5. 养老服务人才队伍建设不足。一是 从业人员总数不高。 2014 底年 我市115家养老机构从业人员约2000名， 从业人员数量严重不足 。 二是 现有从业人员总体专业化程度不高。当前养老服务队伍主要是由外来务工人员和本地失业人员构成，文化程度普遍偏低，特别是民办养老机构工作人员多数是从社会上自主 招收，服务能力局限于满足老年人的日常基本生活保障，缺乏专业化和职业化培训，无法适应养老服务业的职业要求和广大老年人的养老服务需求。 三是 养老护理行业人员流动性较大。 养老机构薪酬待遇较低 、难以 留住 人才 ， 目前养老护理员按照每月工作时间不超过240小时的规定计算，月收入仅1500至2000元，因此，在开展技术培训时，更多的人因月嫂收入可观而愿意选择育婴师培训，导致推广养老护理员的免费培训名额往往招不满。

6. 养老服务信息化水平较低。 目前，我市养老服务信息化工作刚刚起步，全市养老信息化服务平台建设推进缓慢，市级养老服务“大数据”平台没有建立起来。 一是 基层养老信息服务平台建设尚未全覆盖，各县区与市级平台没有联通。除盘龙区已建 成 GPS 助老信息服务网络平台 外 ，大部分县区没有建立助老信息服务平台 。 二是 尚未建立全市养老服务信息平台。依托电子网络技术整合老年人口信息、养老服务机构资源、养老服务供需信息等各类信息，并纳入全市养老服务信息平台的建设工作尚未起步。三是养老服务机构信息化建设水平较低。目前，大部分养老机构服务设施陈旧、信息化服务管理能力较弱，养老康复机构数字化健康档案建设工作有待提升。

三、国内外养老服务业发展的经验及启示

（一）国内外经验

1. 青 岛市：在全国率先建立了完善的养老服务体系。 近年来，为加快建立养老服务体系，青岛市政府出台了一系列的扶持政策。 一是 在居家养老方面，采取“购买服务”的方式，将居家养老服务范围由原来的市内四区扩大到全市城乡。对本市半失能和失能困难老年人，分别给予每月45小时和60小时的政府购买居家养老服务，按照城镇每小时15元，农村每小时10元的标准给予补助。此外，对居家养老服务组织在场所、人员、设施、服务等方面给予扶持和奖补，通过行业培育促进居家养老服务发展。 二是 在社区养老方面，将社区养老机构一次性建设奖励调整为按照服务量和服务效果给予每年最高10万元的运营补助，着力提高社区养老的服务质量和吸引力。同时，鼓励社会力量采取多种形式提供养老服务，对利用现有资源为老年人提供规模化休闲娱乐、送餐助餐、康复照料等服务给予适当奖补。 三是 在机构养老方面，优化财政投入，政府和社会力量以建设、租赁等形式兴建养老机构，财政补助标准统一提高到每张床位最高1.2万元，采取分期拨付的方式。同时，将养老机构运营补助标准由每人每月100元，提高到自理老人每月200元、失能老人每月300元，并规定补助资金主要用于提高护理人员工资待遇水平，从而吸引专业人才投身养老服务。此外，通过政府集中采购和财政补贴的形式，为入住养老机构老年人购买意外伤害保险。

2. 上海市：强化政府对养老服务业的指导。 近年来，上海市政府充分发挥对养老服务指导、统筹、协调作用，使上海的养老服务业走在全国前列。 一是 统筹规划。上海市政府着力统筹养老服务设施规划和建设，在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，明确养老服务设施用地。同时，编制了本市养老服务设施布局专项规划。各县区根据自身养老服务格局建设的总体要求和实际，也编制了养老服务设施布局专项规划，从市到各县区做到了超前规划、合理布局。 二是 健全工作机构。为加强对发展养老服务业的指导，上海成立市、区县两级社会养老服务体系建设领导小组，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展中存在问题，研究推进加快养老服务业发展相关政策措施，并督促相关部门认真完成和落实发展养老服务业的任务和政策。同时，还建立了养老服务业统计制度，完善“上海老年人口和老龄事业监测统计制度”，建立健全养老服务发展评价和监测指标体系，全面、准确、及时地反映养老服务发展状况，跟踪掌握养老服务业发展的总体规模、行业结构、经济效益等基础数据。 三是 各部门积极配合，形成推动合力。发改部门牵头负责制定发展养老服务业和养老服务设施规划；民政部门负责业务监管职能，并加强宏观引导、行业规范、业务指导、信息发布等；人力资源社会保障部门负责养老服务人员职业技能培训与鉴定；卫生计生和医保部门负责研究和推进医养结合服务模式；财政部门负责对养老服务业发展给予财力保障；规划、土地、住房保障等部门负责统筹规划养老服务设施建设和土地供应；税务部门负责落实税收优惠政策；价格部门负责养老服务价格管理机制，做好养老服务收费的监管工作；老龄工作机构发挥综合协调作用，加强督促指导工作；教育、公安、消防、商务、金融、文化、体育、旅游、质量技监、工商、食品药品监管等部门要按照各自职责，加大对养老服务体系建设和养老服务业发展的扶持及监管力度。

3. 威海市：加大对养老服务业发展的政策支持力度。 近年来，威海市政府出台了一系列鼓励支持发展养老服务业的政策措施，养老服务业得到了快速发展。 一是 在政府投入方面，通过设立社会养老服务体系建设财政专项资金等方式，持续加大对养老服务设施建设的投入。“十二五”期间，各级财政每年都安排专项补助资金，用于社会养老服务体系建设。同时，各级用于发展服务业的资金重点向养老服务业倾斜。各级留成使用的福利彩票公益金用于社会养老服务体系建设的比例不得低于50%。市扶持中小企业发展资金对符合中小企业划型标准和扶持条件的养老服务业企业给予支持。 二是 在税收方面，对福利性、非营利性养老服务机构的自用房产、土地，免征房产税、土地使用税。对符合条件的非营利性养老服务机构，按照企业所得税法及实施条例的有关规定给予税收优惠。 三是 在规划和用地方面 ， 规划部门对符合城市规划的新建养老服务机构项目给予优先审批。国土资源部门优先安排养老服务机构建设用地，对新办的非营利性养老服务机构建设用地，经依法批准后，可采用划拨或协议出让的方式供地，土地出让金可按国家规定的最低标准收取。镇、村公益性的养老服务机构建设用地，经批准可以使用集体所有的土地。企事业单位、社会团体和个人闲置的房产，经国土资源、民政等部门批准可用于兴办养老服务机构。

4. 苏州市：鼓励社会力量积极参与养老服务业发展。 苏州市把养老服务业作为产业来培育、作为项目来推进，养老产业发展迅速。 一是 引导社会资本投资养老机构。支持民营资本积极探索养老机构的规模化、连锁化经营管理模式，围绕养老服务业全产业链积极开展横向和纵向产业整合，打造国内具有影响的养老产业集团；政府积极鼓励海外品牌养老服务机构来苏开展业务，引入先进的现代养老服务业管理理念、运作模式和经营业态，苏州养老服务业的整体经营管理水平得到了有效提升。 二是 推动养老产业集聚区建设。依托苏州现有的养老产品制造业基础和初步形成的养老服务体系，着力推动新技术、新产品研发应用，构建涵盖研发、生产、物流、交易、服务等内容的新型养老产业体系。同时，鼓励各地建设一批功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的产业集聚区，并规划在张家港、太仓、昆山等地建立养老服务产品研发制造基地，在高新区建立养老服务产品集中展示与交易中心，在工业园区建立老年生活体验和养老服务业人才培训基地。

5. 新加坡：倡导居家养老，同时发展多种形式的养老机构

新加坡老年人口占总人口的23%，老龄化程度比我市高。新加坡把扶老助老作为一种社会时尚，在全社会形成尊老、孝老、敬老的浓厚氛围。 一是 大力倡导以居家养老为主。新加坡注重发挥家庭养老功能，并重视家庭对社会的重要性，倡导保持三代同堂的家庭结构。为了防止越来越多的老年人家庭出现“空巢”、“独居”现象，政府对购房者制定了优惠政策，即对年轻人愿意和父母居住在一起或购买房屋与父母居住较近的，愿意照顾老年人的，经有关部门调查、审核、批准后可一次性减少4万新元购房款，鼓励年轻人赡养父母、照顾老人。此外，为鼓励儿女与老人同住,还推出一系列津贴计划,为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴。目前，新加坡已婚子女与父母合住同一组屋或同一组屋区的住户已达41%左右。 二是 对机构养老提供资金支持。新加坡的机构养老是政府、社会、家庭以及个人等方面共同参与的养老机构，是政府制度性保障措施和社会团体及民间组织所提供的各类福利共同发挥作用的机构。在养老设施的建设上，政府是投资主体，基本上提供90%的建设资金，并对养老机构各项服务运作成本提供不同的津贴。此外，新加坡还高度重视调动社会力量做好老年人工作，据了解，新加坡现在共有40多家社会力量兴办的慈善养老院、30多家市场运营的养老院、300多家社会团体组织成立的乐龄俱乐部。在新加坡各类养老院共收养的60岁以上老人中，公立养老院收养的老人仅占12.1%，而其他社会力量经营的养老院收养的老人占87.9%。各项养老机构的建立完善在更高层次上提高了老年人的幸福指数。

（二）经验和启示

1. 进一步强化政府发展养老服务业的指导作用。 各级政府高度重视养老问题，把养老作为民生工程的重要内容来抓。 一是 组建组织机构。成立以政府主要领导，民政、财政、发改、土地管理、规划、医疗卫生等部门组成的工作机构。定期研究养老服务业发展中出现的问题和困难，适时制定养老服务发展的政策措施，协调解决发展养老服务业中出现的重大问题。 二是 超前规划。各级政府把养老服务业纳入国民经济社会发展规划，并与城市发展规划、土地利用规划等规划相接，做到超前谋划、科学布局。三是制定相关鼓励和监管政策。养老服务业涉及千家万户，影响面广、责任重大，但一般利润都比较低，所以政府通过制定政策充分发挥其引导作用，为养老服务业的健康发展创造一个良好的政策环境。同时，政府加强对养老机构的监管，在注册养老机构的门槛设置上制定详细的规定,规范准入。

2. 加大财政投入保障力度。 为积极应对老龄化社会问题，政府应加大对养老服务的投入。 一是 完善社会养老服务体系建设专项经费制度 。 各级政府应建立社会养老服务体系建设专项经费，财政、民政、发展改革部门必须分别安排一定资金，专项用于养老服务设施建设和运营补助，专项经费应列入财政预算并建立动态保障机制，逐步提高养老服务事业经费在各级财政预算中的比重。 二是 加大对城乡社区养老服务中心项目建设的资金支持力度。通过以奖代补等的方式给予补贴，并结合财政实际能力适当予以提高。实施社区居家养老服务补贴制度，完善床位建设、床位运营、特定服务对象补贴制度，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人护理补贴制度，并通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持养老服务业的发展。

3. 鼓励更多民间资本进入养老服务业。 过去强调得更多的是养老的福利属性, 这种取向不仅增加了政府的财政负担, 同时也不利于机构养老的成长与发育。在国外民间资本是机构养老产业发展的主力军, 政府应从土地、税收等方面制定政策，鼓励更多的民间资本进入养老服务业，并让民间资本在从事养老服务业的同时有利润的空间, 增进他们开发研究优质养老产品的积极性。

4. 养老服务应逐步从福利性事业向市场化产业方向转变。 养老服务从福利性事业向市场化产业转变，与十八届三中全会关于发挥市场在资源配置中的决定性作用的方向是一致的，市场化方向发展养老服务产业，是一个必然趋势。养老产业，作为一种新型的产业，越来越受到各级政府的重视，各地纷纷出台各项政策用于支持养老产业的良性发展，并通过建立健全各项机制，完善各项法律法规，促进养老产业不断升级。此外，各地养老机构从市场化角度，不断探索新途径、新方法、新模式，冲破过去的传统格局，促进新的业态形成，让养老产业更接地气，更惠民生。

5. 提升机构养老的专业水平与照顾品质。 当前，制 约养老机构发展的主要瓶颈之一就是专业水平与照顾品质的低下, 很多养老机构缺乏管理和护理等专业人士, 加之实施养老照顾中伤老损老现象屡屡发生,使得很多老人望而却步。针对这一情况，必须加大针对养老产业的专业人才培养力度, 鼓励高校设置和培养老年社工和老年护理专业人才, 同时培训养老机构的主管及各类从业人员, 实行持证上岗。只有提升机构养老的专业水平和照顾品质才能吸引更多的老年人乐意进入机构安养晚年。

四、“十三五”期间昆明市养老服务业发展面临的有利条件

（一）具有广阔的市场前景

“十三五”期末，预计昆明市老年人口将达到125万人，外来老年人口将达13万人左右，老年人口的快速增长必然带动消费总量逐步上长。同时，受老年人养老观念转变、现代生活方式、“四二一”家庭结构、个性化养老客观因素影响，老年人养老服务需求结构趋向多样化、多层次，迫切需要社会力量为他们创办形式多样、内涵丰富的养老服务。养老服务企业之间的差异化明显但竞争程度不高、市场饱和度较低、潜在的市场需求尚待充分挖掘等利好因素，将在市场的调动下，聚集越来越多的人力、物力、财力等社会资本涌入养老服务市场，为昆明养老服务业迎来更为广阔的发展空间。此外，昆明市与养老服务业相关的上、下游产业，诸如制造业、高原特色农业的进一步提档升级，旅游业与文化产业深度融合发展，老年保健品、老年服装、老年旅游、老年教育、老年房地产、老年用品专卖等行业的逐步显现等诸多潜在优势为加快发展养老服务业提供有利条件。

（二）具有较好的宏观环境

随着科学技术、消费水平、生活质量的不断提高以及消费观念、服务意识的日渐改变，我国养老服务业与国外发达国家一样，将经历一段由服务内容单一、服务水平不规范、行业标准不统一、现代化程度低迈向智能化、信息化、职业化、专业化，规范化、市场化过程，其管理水平和服务水平不断提升，在满足老年人全方位、多层次、亲情化、个性化服务需求的同时，养老服务业将从行政性、福利性事业向市场化、企业化产业发展，养老机构将从非经济实体向经济实体转变，以适应养老服务业发展的现代化需求。从国家层面来看，近年来，国家高度重视养老服务业的发展，出台了一系列政策法规支持养老服务业的发展。“十三五”期间将通过制定和出台一系列简政放权、创新体制机制、激发社会活力的政策措施扶持养老服务业发展。

（三）具有独特的自身优势

昆明是亚洲5小时航空圈的中心，中国面向西南开放的重要门户城市，孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛经济走廊的重要节点城市，“丝绸之路”经济带和21世纪“海上丝绸之路”的重要枢纽城市，在全省乃至全国发展大局中的战略地位凸显。目前，昆明在迈向区域性国际城市的同时，还 肩负着推动滇中城市经济圈一体化发展的历史责任，滇中“中央处理器”的功能已经开启，各种“中心”优势不断扩散， 交通等基础设施不断便捷，医疗等公共服务能力不断提升。从自然和人文条件来看，昆明市气候宜人、四季如春、无雾霾影响，是极负盛名的“春城”和宜居城市，拥有悠久的历史文化和丰富的生态资源。 这些优势决定了未来昆明市的养老服务业不仅仅是定位在满足本市老龄人口的需求上，而是应以更宽广的视野和境界，把握住昆明市在国际城市中经济梯度较低,在国内省会城中经济梯度居中，符合国内外老年人以较低的生活成本获得较高的生活高质量养老需求，在省内具有强大聚集效力等有利因素，大力发展候鸟式养老、生态休闲养老、旅游养老等养老服务业的新兴业态，建设一批具备养生体验、休闲度假、健康管理等功能，同时兼具居住、医疗、保健、持续照护、娱乐、运动、教育等功能的大型多元化、复合型的养老基地，将昆明市打造成为区域性国际知名宜居养老城市。